[12]参见应松年、薛纲凌：《行政组织法与依法行政》，《行政法学研究》1998年第1期。

(一)构建学校安全治理多元主体责任分担机制 《中华人民共和国未成年人保护法》第6条规定中，强调了社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织在保护未成年人方面的责任。安全治理理论强调通过多元主体齐抓共管，有效利用和调动各种相关社会资源，构建社会安全协同治理的协作机制，对于提升社会安全维护能力起着重要作用。

客观地说，学校安全治理是一个兼具宏观性、中观性与微观性的复杂社会实践过程，也是一个涵盖安全学、管理学、教育学、法学、社会学等诸多学科及其社会实践领域的复杂系统。当前，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规共同组成了我国学校安全治理的法律制度体系。学校安全也能成为社会安全的稳定器，保障学校安全是巩固社会安全的需要。因此，需做好学校安全法与其他法律之间的衔接，在学校安全问题上尽量减少立法交叉、重复和盲点。现实情况是，我们已经在道路交通事故救济中比较成功地建构起了包括侵权法律责任制度、责任保险制度、社会救助基金制度以及其他救济制度在内的多元社会化救济制度体系。

强调应用系统方法解决学校安全治理过程系统的人流、物流、信息流、工作流等的管理问题。因此，在社会安全视野下开展学校安全立法相关关键问题的研究，是非常重要的。结合理论分析和实践探索，笔者对宅基地经营权人的权利义务界定提出如下建议： 1.宅基地经营权人的权利 宅基地经营权人享有的权利主要包含如下几方面的内容： （1）宅基地利用权，是指宅基地经营权人对其依法依约取得的宅基地，有权在一定期限内予以占有、使用并获取收益。

（二）传统转让方式在宅基地资源配置中失灵 对于一般性的可以自由流动的财产而言，通过保障自由交易即可实现市场机制对资源的优化配置。（3）期限届满后的优先受让权，是指在宅基地经营权的流转期限界满后，宅基地经营权人再行设定并转让宅基地经营权的，原宅基地经营权人在同等条件下有优先受让权。地方政府应当制定操作规范，建立监管制度，保障安全。当然，其使用要受到两方面的限制，一是受到国家土地用途管制法律法规的限制，二是可能会受到流转合同特殊约定的限制。

但对农房和宅基地而言，由于其担负着农民的居住保障功能，国家有关政策禁止宅基地使用权对外转让，市场配置因此而失灵。进一步言，宅基地三权分置的政策意蕴，是通过制度创新和延长权利配置链条，将社会主体引入到宅基地利用关系中，实现农民集体、农户、社会主体三方主体对宅基地权利的分享，在这样一种三方共享的权利配置形态下，农民集体的土地所有权得以坚守，农户基于身份专属的宅基地使用权得以保障，社会主体可以得到某种形态的宅基地利用权利从而提高宅基地资源配置效率。

孙宪忠教授在研究土地承包经营权和土地所有权的关系时指出，农民享有土地承包经营权，恰恰就是依据自己在集体中作为所有权人一份子享有的地权，农民的土地承包经营权，正是他们作为土地所有权人的一部分所享有的一项‘自物权。一、宅基地三权分置的政策意蕴 （一）宅基地三权分置的初衷——盘活闲置宅基地 为何要实行宅基地三权分置？2017年和2018年中央一号文件的表述均清楚地表明了这一政策的价值功能：促进闲置宅基地和农房的再利用。在出资方的建设用地使用权期限届满后，土地权利归还给农民，农民重新享有针对整宗宅基地的完整的宅基地使用权，地上房产则按双方协议处理。在农户以权利分离方式流转宅基地经营权的情形，宅基地经营权属于新创设的权利，这是三权权能界定的重点。

尤其是在乡村振兴的背景下，要鼓励社会资金、人才等向农村流动，宅基地作为农村重要的建设用地要素供给来源，在资源配置上更是需要打破地域和身份的限制。在租赁方式下宅基地三权分置的权利结构应为农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地租赁权，农户和社会主体之间的权利义务关系受合同法租赁关系的调整，此种手段的运用无需进行理论的创新或法律的修改。因此，针对宅基地的经营性使用收取收益调节金，应当成为宅基地三权分置制度设计的必要环节，具体收取的标准和方式则可以结合各地实际情况因地制宜安排。上述五种方式均可以不同程度地盘活闲置农房和宅基地，从当前社会各界对宅基地三权分置的解读、研究以及地方政府实操来看，似乎是将上述所有盘活闲置宅基地的做法均纳入了宅基地三权分置的框架：例如安徽省旌德县将宅基地使用权跨村转让的情形视为宅基地三权分置，在邻村村民购买本村村民农房和宅基地的情形，为作为转出方的本村村民发放宅基地资格权证，为作为受让方的邻村村民发放宅基地使用权证。

三、宅基地三权分置的制度设计 （一）科学设置权利名称和权利结构 1.宅基地三权分置应有的名称设置和权利结构 在现行法上，农民集体和农户对宅基地享有的权利已经存在法定的名称，前者为宅基地所有权，后者为宅基地使用权。本文原刊于《法学评论》2018年第4期，如需转载请注明出处。

四川泸县的共建共享也将宅基地扩展至了商业用途。第三，建立宅基地三权分置审批备案制度。

如何认识此种出入？笔者认为，虽然上述权利名称安排从表面形式上看与一号文件所有权、资格权、使用权的表述不一致，但与文件的实质精神一致，并有助于实现宅基地三权分置从政策向立法的转换： 第一，资格权只是农户取得宅基地使用权的前提条件，并非宅基地使用权的组成部分。实际上，检索国家层面的现行法律法规和政策发现，没有任何国家层面的规定禁止宅基地和农房的出租。因为拥有宅基地分配资格权的农户，并不一定就实际上享有宅基地使用权，其宅基地使用权的取得尚需借助于农村集体经济组织实际分配宅基地的行为，如果农村集体经济组织暂时无地可分，则该农户可能在一段时间内只享有宅基地分配资格权，并不能实际享有宅基地使用权。在权利分离后转让的情形下，社会主体取得的宅基地权利属于物权，权利内容受到更多法定要素约束但权能效力更强。在无法借助直接转让方式来盘活闲置宅基地的情形下，如何设计一种制度，既不破坏宅基地使用权的专属身份特征从而维护农民集体所有的封闭性本质不被打破，同时又能够让没有身份限制的社会主体得以利用闲置宅基地呢？宅基地三权分置应运而生。另一方面，农户取得的宅基地使用权是一种不仅无偿而且无期限限制的权利，我国《物权法》虽将其定性为用益物权，但其效力要远远高于一般意义上的用益物权，是一种可以永续使用的特殊用益物权，其效力上十分接近于所有权，农户得以享有这种特殊用益物权的逻辑基础在于其是土地所有权人农民集体的一份子，正因为其是所有权人的一份子，所以其可以享有这种准所有权 权利。

在权利分离后转让的情形下，宅基地上的权利配置则呈现为农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权、社会主体享有某种宅基地用益物权。在宅基地出租的情形下，农户无需退出宅基地使用权，只是转变了其行使宅基地使用权的方式，农户将其宅基地使用权中的一定年限内的占有、使用等权能让渡给承租人，并因此获取租金。

二、宅基地三权分置的法律内涵和实现途径 现有法律框架下的宅基地权利配置状态呈现为农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权的两权分离形态，宅基地三权分置则是要实现农民集体、农户、社会主体三方对宅基地权利的分享，那么从法律途径上如何实现这种权利的重新配置呢？ （一）试点实践中宅基地盘活利用方式的法学分析 宅基地三权分置政策作为深化宅基地制度改革的举措，是从前期宅基地制度改革的试点实践经验中总结提炼出来的。如果错误认为农户只享有宅基地分配资格而不能实际占有使用宅基地，则既是对三权分置的误解也是对农民土地权利的侵害。

但在城镇化推进的过程中，大量农民进城打工甚至进城定居，农村常住人口大量减少，而宅基地退出却缺乏有效的途径，导致大量宅基地常年闲置。但从农户的宅基地权利变动角度分析，同退出方式一样，农户一旦选择通过此种方式流转其宅基地使用权，则将彻底丧失对应地块的宅基地权利，属于农户一次性出局的交易形态。

第三，加强农房安全监管。这些权利内涵如何？如何和现有权利体系相对接？同承包地三权分置一样，宅基地三权分置政策在落地前也必须进行从政策语言到法学语言的转换。有鉴于此，对宅基地用于经营性用途的，由土地所有权人收取土地增值收益调节金存在必要性和合理性，收取的调节金一方面用于村庄公共服务供给和村庄环境改善，另一方面作为集体资产收益用于增加农民财产性收入四川泸县的共建共享也将宅基地扩展至了商业用途。

虽然从全国平均数看，农户一户多宅的比例并不高，但从局部看，部分地区 一户多宅和农房闲置程度严重，甚至形成空心村。义乌市的宅基地使用权有条件转让制度被视为宅基地三权分置的首创者。

因此，宅基地三权分置真正的初衷，是要在坚持农村土地集体所有这一底线条件下，兼顾既让农户保持其宅基地使用权取得的身份专属性、又让没有身份限制的社会主体得以利用宅基地的目标。在权利分离后转让方式下，宅基地三权分置的权利结构应为农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地经营权。

换言之，农户对宅基地享有的权益既包括在实际取得宅基地之前确认其分配资格并实际落实其资格权，也包括在实际取得宅基地后享有作为用益物权的宅基地使用权这样一种实实在在的财产权利。笔者经过对前期15个宅基地制度改革试点地方的调研发现，试点实践中常用的盘活闲置宅基地和农房的手段包括农户无偿或者有偿退出宅基地、在政府或者集体经济组织主导下开展宅基地换房和集中居住、农户出租宅基地和农房、允许适当扩大宅基地转让范围、宅基地使用权参股合作、允许将宅基地转为集体经营性建设用地后流转、允许农户将宅基地复垦后获取部分指标收益等多种途径。

在权利分离后转让的情形下，宅基地上的权利配置则呈现为农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权、社会主体享有某种宅基地用益物权。在进行宅基地三权分置的制度设计时，可吸收试点地方的成功经验进行相应的制度安排： 第一，有条件的村庄可在宅基地分配环节实行宅基地择位竞价。在理解宅基地三权分置的内涵时不能完全脱离其字面意思，应当将宅基地三权分置理解为盘活闲置宅基地的模式之一，除此之外还有其他的模式。（3）期限届满后的优先受让权，是指在宅基地经营权的流转期限界满后，宅基地经营权人再行设定并转让宅基地经营权的，原宅基地经营权人在同等条件下有优先受让权。

2.农户出租宅基地 从实践来看，无论是否是改革试点地方，宅基地和农房出租的情形大量存在，在大城市周边的乡村和一些具有优势资源地区（例如旅游热点地区）尤其普遍。这些权利内涵如何？如何和现有权利体系相对接？同承包地三权分置一样，宅基地三权分置政策在落地前也必须进行从政策语言到法学语言的转换。

2.宅基地经营权人的义务 宅基地经营权人的义务则主要包括：（１）流转费用支付义务。第二，对宅基地用于经营性用途收取土地增值收益调节金。

如果事先没有约定，事后也达不成协议，则应按照上述两条规则处理。上述五种方式均可以不同程度地盘活闲置农房和宅基地，从当前社会各界对宅基地三权分置的解读、研究以及地方政府实操来看，似乎是将上述所有盘活闲置宅基地的做法均纳入了宅基地三权分置的框架：例如安徽省旌德县将宅基地使用权跨村转让的情形视为宅基地三权分置，在邻村村民购买本村村民农房和宅基地的情形，为作为转出方的本村村民发放宅基地资格权证，为作为受让方的邻村村民发放宅基地使用权证。